L’universalité des droits est acquise de longue date dans la branche famille. Elle s’est installée dans la branche maladie avec la mise en place de la Couverture maladie universelle (CMU) en 1999, devenue Protection maladie universelle (Puma) en 2016. Elle a été confortée par la généralisation des complémentaires santé depuis le 1er janvier 2016. Elle arrive dans la branche vieillesse. L’impact de ces évolutions se fait sentir à deux niveaux. À celui du financement, d’abord, puisqu’à prestations universelles doivent nécessairement correspondre un financement universel. À celui de la gouvernance, ensuite, puisque le passage des cotisations à l’impôt ou à la CSG induit des responsabilités transférées à l’État, un dessaisissement, au moins partiel, des représentants des assurés et un risque réel de sécurité sociale à plusieurs vitesses.
« Dette publique, dette sociale, faut-il ou non universaliser ? » Interrogé sur ce thème dans le cadre des journées consacrées par l’EN3S aux ’Grands dossiers de la sécurité sociale’, Jean-Louis Rey, président de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) se montre extrêmement prudent. Il rappelle que l’endettement de la sécurité sociale, qui a culminé à 265 Md€, est « un échec collectif » qui a nécessité quinze opérations de reprise de dette. Mais ajoute-t-il, cet endettement avait un caractère « presque vertueux » puisqu’il a été financé par le FSV (Fonds de solidarité vieillesse) en 1994, puis par la Cades à partir de 1996. Aujourd’hui, la Cades a été rapprochée de l’Agence France Trésor qui gère la dette de l’État. Avantage théorique de l’opération, on réduit les risques opérationnels et on préserve la continuité de l’institution en toutes circonstances. L’objectif est maintenu de fermer la Cades en 2025, le PLFSS 2019 ayant prévu un plan de reprises en trois étapes (15 Md€ de reprise en 2020, 2021 et 2022) et une augmentation de la CSG.
Ce schéma ’idéal’ est aujourd’hui bousculé. Alors que l’ordonnance du 24 janvier 1996 prévoit la disparition de la Cades en 2005, échéance reportée par étapes en 2025, la question se pose déjà de savoir comment ne pas refaire de la dette.
Côté recettes, la CRDS ne rapporte que 8,5 Md€, la CSG affectée à la Cades 9,7 Md€ et il ne reste que 2 Md€ dans le Fonds de réserve des retraites (FRR).
Côté dépenses, il restera 20,3 Md€ à amortir à la Cades en 2024, mais surtout, il faudra faire face à 33 Md€ de dette à l’assurance chômage (Unedic), 32 Md€ dans les hôpitaux, sans parler du financement du plan de lutte contre la perte d’autonomie des personnes âgées. Au total, 110 Md€. Partant de là, l’universalisation de la dette publique sous l’égide de l’Agence France Trésor conduira-t-elle à renoncer à l’amortissement de la dette de sécurité sociale que porte la Cades ?
Ou, pour éponger ces 110 Md€, faudra-t-il mettre en place un nouveau dispositif d’amortissement et un mécanisme de crédibilisation de la gestion à l’équilibre de la sécurité sociale, de l’Unedic et des hôpitaux ? La question n’est pas tranchée, mais elle se pose d’ores et déjà. Elle se pose d’autant plus, selon Jean-Louis Rey, qu’en toile de fond, « il existe un grand problème de financement de la sécurité sociale tenant à la léthargie de la masse salariale ».
Le point sur le revenu universel d’activité
À supposer qu’on trouve une bonne réponse à cette question de l’universalisation du financement, se pose la question de l’universalisation des droits. À la CFDT, la secrétaire nationale, Jocelyne Cabanal, n’y est pas opposée sous réserve qu’on lutte efficacement contre le non recours aux droits et qu’on parvienne à concilier universalisation et personnalisation à travers l’accompagnement et des services aux assurés. À l’inverse, Serge Legagnoa, secrétaire confédéral de la protection sociale collective [1] est hostile à cette évolution et reste attaché « au système de Bismarck basé sur le collectif et le salarié ».
Quant à Fabrice Lenglart, rapporteur général à la réforme du revenu universel d’activité (RUA), il rappelle que sa mission consiste à répondre à « une aspiration bien réelle à l’universalité, mais que, dans ce cadre général, on doit apporter des réponses personnalisées ». Sur le RUA il estime « qu’il faut au minimum procéder à une mise en cohérence du RSA, de la Prime d’activité et des APL, dans le cadre de la concertation la plus large possible ». Cette concertation, démarrée en juin, entrera en novembre dans une seconde phase de définition du périmètre des réformes. Un débat national démarre sur le sujet cette semaine à Bordeaux, Avignon, Saint-Étienne et un projet de loi est attendu pour 2020.
Profitant de la tribune qui leur était offerte, les syndicats ont précisé leurs priorités. La CFDT met en garde le gouvernement contre la tentation qu’il pourrait avoir de « casser ce qui se fait dans les caisses d’allocations familiales pour accompagner les prestations ». Jocelyne Cabanal insiste sur son souhait d’avoir « des prestations ciblées et si possible améliorées ». Quant au représentant de FO, qui redoute que « le gouvernement veuille faire des économies et les affecter au budget de l’État », il indiquait que « s’il doit y avoir des excédents, ils devraient être affectés aux accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) ». « Nous voulons que les choses restent séparées et non fongibles, a encore précisé Serge Legagnoa. Quand on nous parle d’intégration, nous redoutons une usine à gaz aux conséquences négatives ». Quant à Gérard Mardiné (CFE-CGC), il a indiqué qu’il n’était « pas favorable à l’idée d’un revenu universel. Nous voulons un système plus inclusif limité aux personnes les plus exposées. Nous sommes favorables à la personnalisation des droits, en particulier pour qu’on opère une différence entre les grandes métropoles et la périphérie ». Il serait douteux que ses homologues syndicaux le suivent sur ce terrain... Quant à Fabrice Lenglart, il a rappelé que l’objectif du gouvernement reste de « sortir les gens de la pauvreté pour les faire accéder à l’emploi » ; qu’il « n’est pas question une seule seconde d’imposer à quelqu’un une activité si cette personne ne peut pas travailler » ; et qu’il « est légitime de traiter la question des APL dans le cadre de la lutte contre la pauvreté », quitte à parler ’d’articulation’ plutôt que de ’fusion’ ; qu’il n’y a « pas de volonté de faire des économies, mais d’organiser la concertation dans le cadre d’une neutralité budgétaire ». Nuance...
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