Alors que le régime général de la sécurité sociale et le FSV (Fonds de solidarité vieillesse) affichaient un quasi-retour à l’équilibre à la fin de l’année 2019 (-1,9 Md€ de déficit, soit -0,4 % des dépenses totales du régime général), la situation s’est modifiée du tout au tout. Aujourd’hui, sous réserve d’ajustements opérés en juin prochain par la Commission des comptes de la sécurité sociale et d’incertitudes liées aux conditions du déconfinement tout comme à l’impact de la crise économique mondiale, on est plutôt sur un déficit 2020 de l’ordre de 41 Mds€, soit équivalent à 10 % des dépenses du régime général.
Une autre manière de prendre la mesure de la dégradation de la situation consiste à regarder le plafond de découvert autorisé à l’Acoss (Agence centrale des organismes de la sécurité sociale), la « banque de la Sécu ». Deux relèvements sont intervenus à deux mois d’intervalle. Le premier de 35 Mds€ à 70 Mds€ en mars, puis de 75 à 95 Mds€ le 18 mai dernier. L’ampleur du déficit est tel et les inconnues pour l’avenir sont si nombreuses que la question se pose de savoir si la sécurité sociale pourra à moyen et long terme porter seule une dette qui pourrait croître dans d’énormes proportions dans les trois ou quatre ans qui viennent.
Entendons-nous bien ici : il ne s’agit pas de contester le rôle que l’on fait jouer à la sécurité sociale « d’amortisseur de crise », d’autant qu’en partant d’une situation financière revenue à un quasi-équilibre en 2019, elle est en meilleure posture qu’elle ne l’était quand elle avait abordé la crise de 2007-2008 avec plusieurs dizaines de milliards d’euros de dettes. L’obstacle apparaît donc aujourd’hui parfaitement surmontable.
Techniquement et théoriquement, trois méthodes peuvent être utilisées pour faire face à un endettement de cette nature : lever des cotisations sociales, faire appel à l’impôt ou à son ersatz, la CSG mise en place en 1991 par le gouvernement Rocard ou recourir à l’emprunt comme on l’a fait à partir de 1996 avec la mise en place par le gouvernement Juppé de la Cades (Caisse d’amortissement de la dette sociale). Ce rappel historique montre que la voie des cotisations est depuis longtemps jugée impraticable. C’est bien, semble-t-il, ce que pense le gouvernement qui songe à mobiliser une fraction de la CSG pour financer un « risque » dépendance et à faire supporter la dette sociale par l’emprunt. Reste la CSG mobilisée dès sa création pour financer la branche famille, relancée par l’actuel gouvernement pour financer la maladie et le chômage. Moins de cotisation, plus d’impôt, un premier débat portant sur les fondamentaux de la sécurité sociale devrait immanquablement se rouvrir à ce niveau.
Concernant le financement de la dette sociale, la ligne suivie par l’exécutif était de l’éponger d’ici à 2024, ce qui permettait de fermer la Cades. Mais une autre évolution était en cours depuis une dizaine d’années, en lien avec l’encadrement des déficits publics à Bruxelles. Les déficits de la sécurité sociale étant comptabilisés au sens de Maastricht, la gestion budgétaire de la sécurité sociale s’est progressivement déplacée de Ségur (ministère des Affaires sociales) à Bercy (ministère de l’Économie) et la gestion même de la Cades a été confiée progressivement à l’Agence France Trésor.
À supposer, par conséquent, comme le prévoit un projet de loi organisant la réduction de la dette sociale, que le mécanisme de 1996 soit prolongé pour une durée de dix ans, donc que sa disparition soit programmée pour 2033, s’agira-t-il de la même Cades ou d’une nouvelle institution qui gérerait l’ensemble de la dette qu’elle soit sociale ou publique ? Ce débat, qui a déjà eu lieu dans un proche passé, n’a rien de théorique ni de neutre ni d’accessoire. Il oppose ceux qui redoutent que l’État, qui a déjà changé de doctrine en ne compensant plus les exonérations de cotisations sociales et baisses de prélèvements sociaux, ne tienne plus tous les engagements de la sécurité sociale en cas de difficultés budgétaires et ceux qui, au nom d’une certaine logique budgétaire, de la fongibilité des enveloppes et d’une plus grande transparence des comptes, souhaiteraient finalement que tout soit dans tout. Avec évidemment des conséquences sur le rôle respectif des partenaires sociaux déjà très absents du système et de l’État.
Dans son rapport du 14 mai dernier le Haut conseil sur le financement de la protection sociale se montre réservé sur cette dernière orientation. Tout en reconnaissant que « la pandémie de CoViD 19 et la crise économique mondiale qui en découle balayent complètement le paysage en matière de protection sociale et de financement », il s’interroge sur le financement de la dette qui résultera de ces événements. « Doit-elle être considérée intégralement, partiellement ou pas du tout comme une dette « sociale », et à ce titre, être remboursée progressivement comme c’est actuellement le cas » en raison de la spécificité des dépenses sociales (transferts et prestations) considérées comme des dépenses de fonctionnement ?
Pour répondre à une telle question, le Haut conseil suggère que l’on « clarifie ce qui relève d’aléas ‘normaux’ de conjoncture qui doive pouvoir être gérés de manière autonome par la sécurité sociale sans constituer de dette à moyen terme, et ce qui constitue des aléas ‘exceptionnels’ dont l’ampleur rend plus difficile un pilotage par les outils de gestion de dette usuellement utilisés en matière de protection sociale ». L’État acceptera-t-il ce partage des rôles ? C’est l’enjeu du débat qui s’amorce.
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